Loi pour la transition énergétique : le risque de l'accélération

Arnaud Gossement - www.arnaudgossement.com

Le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance pourrait être discuté à l'Assemblée nationale "en procédure accélérée". Analyse d'une mauvaise nouvelle si elle devait être confirmée, dans un contexte d'accélération du droit.

L'information a (beaucoup) circulé au mois de juillet parmi les personnes qui travaillent ou s'intéressent au projet de loi "relatif à la transition énergétique pour la croissance verte" : le texte devrait être discuté au Parlement, à l'Assemblée nationale puis au Sénat, en procédure accélérée.

La "procédure accélérée" est définie au Titre V de la Constitution de la Vème République 1958. Elle est au nombre des instruments du "parlementarisme rationalisé" qui permettent au pouvoir exécutif de maîtriser l'organisation et le rythme du travail parlementaire. Ces dernières années, ce rythme est devenu de plus en plus rapide et en large partie la cause d'une détérioration assez profonde de la qualité du droit et de l'attention que lui prêtent les français(e)s.

L'article 45 de la Constitution précise ainsi :

"ARTICLE 45.

Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.

Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.

Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement.

Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat."

La procédure accelérée permet ainsi de réduire drastiquement le temps de travail parlementaire qui sera consacré à l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi. En simplifiant un peu, alors que la procédure "normale" prévoit deux lectures dans chaque assemblée (assemblée nationale et sénat), la procédure accélérée permet de faire voter un texte après une seule lecture dans chaque assemblée. Après une lecture simplement, le texte définitif sera élaboré en Commission mixte paritaire pour trancher d'éventuelles divergences entre assemblées. En cas de divergence persistante, l'Assemblée nationale aura le dernier mot.

La procédure accélérée a initialement été créée pour des textes à caractère technique et à faible envergure politique, lorsqu'il s'agit par exemple de transposer des normes européennes pour lesquelles la marge de manœuvre du Parlement national peut parfois s'avérer réduite. Alors qu'elle ne devrait être qu'une exception, la procédure accélérée tend à devenir la règle. Malheureusement. Toujours plus de lois toujours plus vite votées semble devenir le crédo d'un Etat qui espère ainsi répondre aux doutes dont il est l'objet dans sa capacité à améliorer la vie des citoyen(nes). Elaborée rapidement, étudiée rapidement, débattue rapidement, la Loi devient également obsolète rapidement. Le droit devient bavard, instable, changeant, contradictoire, complexe. On vote alors le lendemain des lois pour modifier, corriger ou supprimer la loi votée la veille. On vote aussi des lois pour simplifier ce qui a été compliqué mais la simplification est, elle aussi, réalisée rapidement et peut s'avérer, paradoxalement, source de nouvelles complications.

Revenons au projet de loi relatif à la transition énergétique. Le projet de loi a été déposé à l'Assemblée nationale. Il sera étudié par des députés membres d'une "Commission spéciale" composée de membres des commissions "affaires économiques" et "développement durable". Ce qui constitue une excellente nouvelle. D'autant plus que les députés désignés ont déjà fait montre de leur intérêt et de leur expertise pour ce sujet crucial : François Brottes, Sabine Buis, Denis Baupin, Philippe Plisson.. Les conditions sont donc réunies pour que cette loi devienne une "grande loi". Mais la mauvaise nouvelle est la suivante : ces député(e)s n'auront peut-être pas le temps d'enrichir un texte qui doit impérativement l'être.

Le recours à la procédure accélérée, s'il devait être confirmé, présenterait plusieurs inconvénients.

En premier lieu, plus le temps des débats sera réduit, moins la presse, les acteurs concernés et le grand public auront le temps de s'en saisir, d'en débattre, de se l'approprier, de faire part de leurs opinions, observations, propositions. Or, le travail parlementaire s'enrichit de tous ces apports extérieurs. Plus le temps de travail parlementaire est court et plus les agences de relations publiques spécialisées seront les seules à avoir les moyens d'intervenir rapidement pour placer leurs propositions d'amendements. Plus le temps de travail parlementaire est court et moins les députés auront le temps de contre expertiser les analyses de l'administration. Combien de fois ai-je été auditionné par des parlementaires qui me répondaient : "ce que vous me dîtes est intéressant mais l'administration n'est pas d'accord et je manque de temps pour me faire une idée" ?

En deuxième lieu, la capacité d'une loi à être appliquée, à faire l'objet de ces décrets d'application, à être connue, reçue, acceptée par les citoyens ou les acteurs économiques dépend aussi de l'écho, de la résonnance de ses travaux parlementaires préalables. Moins un projet de loi est connu du grand public et plus il y a de chance que la loi qui en procède demeure, elle aussi, inconnue. Il faut donc du temps, non seulement pour les députés et sénateurs mais aussi pour que les citoyens puissent s'intéresser à ce qui passe dans les hémicycles. Pour l'heure, la loi sur la transition énergétique est passée assez inaperçue dans l'opinion publique. Le débat national organisé début 2013 n'a pas passionné - c'est le moins que l'on puisse dire - et plus grand monde ne se souvient de sa conclusion chaotique en plein mois de juillet. depuis lors, la mobilisation n'a pas pris ailleurs que dans des cercles spécialisés. Comment croire que la transition énergétique sera ambitieuse si la loi qui en constitue le levier passe incognito ? La pensée magique n'est pas de ce monde.

En troisième lieu, il faut du temps pour analyser, étudier, débattre et améliorer la qualité d'un projet de loi. Le Parlement n'est pas un distributeur automatique de boissons. A fortiori lorsque les textes sont longs, les élu(e)s ont besoin de temps pour se l'approprier. Et ce, alors que les élu(e)s ne peuvent que rarement se consacrer uniquement au travail législatif stricto sensu. La plupart doivent "labourer" leurs circonscriptions et ne passent que quelques jours par semaine à Paris. Ils ont la chance de pouvoir compter sur des administrateurs parlementaires qui sont des fonctionnaires dévoués, très compétents et généralement excellents juristes. Reste qu'il appartient aux élu(e)s de décider, de trancher, de voter : et au risque de la répétition : il leur faut du temps. A défaut, le texte sortira du Parlement comme il y est entré. Les plus pessimistes se demanderont alors à quoi sert le Parlement.

Le projet de loi relatif à la transition énergétique est une bonne ligne de départ mais serait une mauvaise ligne d'arrivée s'il n'était pas modifié. Il suffit de lire le titre consacré aux énergies renouvelables terrestres, lequel ne comprend que des dispositions relatives au régime de l'achat d'électricité, pour se convaincre de la nécessité d'y ajouter des dispositions, par exemple sur la simplification du mille feuilles réglementaires qui étouffe les énergies vertes. 

En quatrième lieu, évacuons l'argument faible : la procédure accélérée permettrait de lutter contre l'obstruction parlementaire de l'opposition et du Sénat. S''agissant de la loi pour la transition énergétique certains députés que j'estime pourtant sincèrement ont pu me soutenir que la procédure accélérée préviendrait le risque que l'opposition ou le Sénat ne puissent torpiller le texte. Je ne partage pas cette analyse. D'une part, il est préférable que les avis s'expriment à découvert lors du vote de la loi. Ce n'est pas qu'une exigence démocratique, c'est aussi une considération pragmatique. Les opposants qui n'auront pu se faire entendre le feront après la publication de la loi au Journal officiel et utiliseront d'autres moyens, parfois très efficaces pour la neutraliser.  D'autre part, le Gouvernement et sa majorité disposent de tous les instruments nécessaires pour lutter contre l'obstruction parlementaire ou s'opposer au vote d'amendements. Ces instruments sont disponibles au cours de la procédure normale de discussion des textes. Il faut donc distinguer la question de la lutte contre l'obstruction parlementaire de celle de l'accélération de la procédure.

Au demeurant, la principale menace contre ce projet de loi n'est pas l'obstruction mais l'indifférence..

En cinquième lieu, imposer la procédure accélérée à cette loi en réduit l'importance. Discuter de "l'une des lois les plus importantes du quinquennat" en accéléré, comme s'il s'agissait d'une loi technique de faible envergure est assez contradictoire. Le signal est terrible et le message sera le suivant : cette loi n'est pas l'une des lois les plus importantes du quinquennat. Personne n'imagine que la loi sur le mariage pour tous, que la loi sur l'encadrement des loyers ou que la loi relative à l'économie sociale et solidaire auraient pu être discutées en accéléré : pourquoi en irait-il autrement pour la loi relative à la transition énergétique ? 

En sixième lieu, cette loi ne peut constituer que l'un des leviers de la transition énergétique et non le seul. Il serait donc particulièrement précieux de pouvoir discuter dans le même temps du projet de loi de finances pour 2014 et du projet de loi relatif à la transition énergétique. Le projet de loi de finances sera présenté en Conseil des ministres et voté en décembre. Parallèlement, il serait utile de donner le temps aux parlementaires pour s'assurer que les objectifs et ambitions de la loi sur l'énergie soient bien traduits dans la loi sur la fiscalité. La transition énergétique ne se fera pas sans réforme fiscale. Il faut cesser de subventionner les énergies fossiles et encourager réellement les économies d'énergie ainsi que les énergies renouvelables.

Pour toutes ces raisons et bien d'autres encore, il faut espérer que ce projet de loi, si important au regard des enjeux immenses, puisse bénéficier d'un travail parlementaire rigoureux et approfondi.  

Arnaud Gossement

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