Transition énergétique : les bonus et malus de l’avant-projet de loi

19 juin 2014 |  Par Jade Lindgaard sur Médipart

Le texte final de l’avant-projet de loi sur la transition énergétique ne correspond pas aux annonces faites la veille par Ségolène Royal. Il diffère aussi de la précédente version de travail, datée du 14 juin, sur des points pourtant importants, et mis en avant par la ministre dans sa communication. Analyse comparative.
Vent de panique jeudi 19 juin au matin dans l’écolosphère : le texte final de l’avant-projet de loi sur la transition énergétique ne correspond pas aux annonces faites la veille par Ségolène Royal. Il diffère aussi de la précédente version de travail, datée du 14 juin, sur des points pourtant importants, et mis en avant par la ministre dans sa communication : le tiers financement et l'obligation de rénovation.

J’ai donc réécrit cet article à la lumière de la connaissance de ces deux textes, qui sont à lire ci-dessous. Il est très instructif de les comparer.

– Voir, la version finale (datée du 18 juin) de l’avant-projet de loi  et a version précédente (datée du 14 juin) sur le site : http://www.mediapart.fr/journal/france/190614/transition-energetique-les-bonus-et-malus-de-l-avant-projet-de-loi?page_article=1

Sur les huit points que Mediapart avait estimé essentiels à l’ambition de la loi (lire ici), on en retrouve plus que trois dans le texte présenté par Ségolène Royal : plus de 30 % d’objectif de renouvelables en 2030, le maintien de l’obligation d’achat pour ces mêmes énergies renouvelables, une forme de bouclier énergétique. Trois sur huit : c’est moins que la moyenne. Mais le texte comprend aussi d’autres points importants, positifs et négatifs. Voici quels en sont les principaux éléments.

 

I. Les malus

• Le tiers financement reste sous contrôle bancaire (article 7)

Ségolène Royal en a fait l’une des principales mesures de son avant-projet de loi de transition énergétique : la reconnaissance de l’activité des sociétés de tiers financement, ces sociétés d’économie mixte (SEM) créées par les régions pour aider les ménages à boucler le financement de leurs travaux de rénovation. Son principe est simple : faire payer le coût des travaux de rénovation thermique dans un logement par les économies de chauffage qu’ils permettent.

Concrètement, une copropriété signe un contrat avec un opérateur qui coordonne la rénovation thermique (toiture, fenêtres, façade…) de son bâtiment, et règle une partie des coûts aux artisans du chantier. En échange, les habitants lui versent l’équivalent de ce qu’ils ne dépensent plus en facture. La région Île-de-France a créé en 2013 la première SEM dédiée au tiers financement pour la rénovation énergétique, la SEM Energies POSIT’IF.



Le problème, c’est que tout le système est aujourd’hui bloqué par le lobby bancaire qui considère que le tiers financement contrevient au monopole bancaire sur le crédit, garanti par le code monétaire et financier (voir ici notre enquête). 

Or le tiers financement est l’une des plus intéressantes innovations financières liées à la transition énergétique, puisque ce service crée une source de financement des travaux de rénovation énergétique pour les ménages, et renforce la décentralisation du pilotage de la politique d’efficacité énergétique en accordant un rôle important aux régions et communautés d’agglomérations. C’est pourquoi la ministre de l’écologie en a oralement défendu la légitimité et l’importance, et a annoncé qu’elle voulait clarifier le régime juridique de ces sociétés et leur permettre de poursuivre leurs activités, lors de sa conférence de presse du 18 juin.

Dans la première version du projet de loi (datée du 14 juin), on peut ainsi lire que « l’interdiction prévue au premier alinéa de l’article L.511-5 du code monétaire et financier ne fait pas obstacle à ce que la société de tiers financement puisse assurer le financement partiel ou total de l’offre technique en contrepartie de paiements échelonnés, réguliers et limités dans le temps visés à l’article L.381-1 ».



Sauf que c’est une disposition tout à fait différente que l’on retrouve dans la version finale du texte législatif, datée du 18 juin, rédigée par la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) du ministère de l’écologie : « Le service de tiers financement défini à l’article L. 381-1 peut être mis en œuvre par les sociétés de tiers financement, soit directement pour les sociétés agréées au titre de l’article L. 511-10 du code monétaire et financier, soit indirectement dans le cadre de conventions établies avec des établissements de crédit ou des sociétés de financement agréées au titre de l’article L. 511-10 précité. Lorsqu’elle intervient en tant qu’intermédiaire en opération de banque, la société de tiers financement est rémunérée par l’établissement de crédit ou la société de financement qui octroie le crédit. » 



Concrètement, cela oblige les sociétés de tiers financement à se transformer en banques. Car l’article L.511-10 du code monétaire et financier est précisément celui qui régit l’activité de crédit. Contrairement à ce qu’a annoncé Ségolène Royal, son avant-projet de loi ne garantit donc pas la pérennité des SEM de tiers financement. Au contraire, elle les assujettit aux banques : il faut soit qu’elles deviennent des sociétés de crédit, soit qu’elles passent des conventions avec des banques seules responsables pour établir l’offre de prêt. Soit la ministre s’est fait flouer par ses services, soit elle a enjolivé son texte pour s’assurer du soutien des associations écologistes. C’est un premier gros accroc qui va faire assurément des vagues lors de la réunion du conseil national de la transition écologique qui se réunit jeudi 19 juin.

Ce sujet technique et polémique oppose les ministères : Bercy, avec semble-t-il le soutien de Matignon, s’est rangé à l’avis de l’autorité prudentielle, contre l’analyse du ministère de l’écologie, qui s’est prévalu du soutien de l’Élysée en réunion interministérielle. Au désaccord politique entre les ministères s’est ajoutée une cacophonie de points de vue exprimés.

• L’obligation de rénovation

La loi veut instaurer une obligation « d’améliorer significativement » la performance énergétique d’un bâtiment à chaque fois que des travaux importants y sont réalisés (ravalement, toiture…). C’est une mesure réclamée depuis longtemps par une partie du secteur du bâtiment alors que ce type de chantiers demeure rare et cher. Il s’accompagne d’un ensemble d’autres mesures (pour promouvoir les constructions à énergie positive, c’est-à-dire produisant l’énergie dont elles ont besoin pour fonctionner, simplifier certaines normes d’urbanisme…). Sauf que la rédaction de l’article 6 limite beaucoup en réalité l’ampleur de cette obligation. En effet, il impose une étude de faisabilité de l’isolation et une clause potentiellement prohibitive : « l’absence de disproportion manifeste entre les avantages et les inconvénients » de l’isolation. Si bien que dans la dernière version de l’avant-projet de loi, l’obligation de rénovation, mise en avant par la ministre comme l’une de ses principales conquêtes, semble bien théorique.

• Tarif de l’électricité : circulez, y a rien à voir (article 41)

Sujet hautement sensible politiquement, le tarif de l’électricité fait l’objet d’un article très favorable à EDF. Il concerne le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité, « le Turpe ». Depuis 2002, ce Turpe rémunère les gestionnaires de réseaux publics, essentiellement ERDF, la filiale d’EDF en échange de l’exploitation, de l’entretien et du développement des réseaux, et RTE qui gère le flux d’électricité. Il représente environ 11,4 milliards d’euros par an, dont 8,4 sont versés à ERDF. Or fin 2012, le Conseil d’État a annulé le Turpe mis en place pour la période allant de 2009 à 2013. Motif de cette sanction spectaculaire : le mode de calcul est « erroné en droit », car il ne rend pas compte des coûts réels d’usage du réseau. Pour le Sipperec, syndicat intercommunal d'Île-de-France à l’origine du recours, le groupe EDF facture aux usagers des investissements qu’ils ont en partie déjà payés. Selon ses estimations, le Turpe est surestimé de plusieurs centaines de millions d’euros (voir notre enquête à ce sujet).

Or l’avant-projet de loi modifie le code de l’énergie pour y insérer l’article suivant (n°41) : « Les tarifs d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution de l’électricité incluent une marge raisonnable qui permet notamment la réalisation des investissements nécessaires à la viabilité et au développement des réseaux. » Autrement dit : circulez, y a rien à voir. Le tarif de transport est bien calculé, et sert comme il le faut aux investissements nécessaires.

• Où sont passés les bâtiments à énergie positive ?

Lors de sa conférence de presse du 18 juin, Ségolène Royal a vanté les bâtiments à énergie positive, ces constructions qui produisent l’énergie (de source renouvelable) dont elles ont besoin pour fonctionner. Dans sa version du 14 juin, le projet de loi oblige toute nouvelle construction sous maîtrise d’ouvrage publique à être à énergie positive. Dans sa version du 18 juin, l’obligation saute : « Toutes les nouvelles constructions sous maîtrise d’ouvrage publique font preuve d’exemplarité énergétique et seront, chaque fois que possible, à énergie positive. »

• Le retour discret de Cigéo

Pas évoqué lors de la conférence de presse, le projet d’enfouissement des déchets nucléaires ultimes Cigéo (voir ici notre enquête) figure pourtant dans l’avant-projet de loi : le texte ne crée pas le site d’enfouissement en tant que tel, mais met en place les conditions de l’enfouissement (articles 32 à 35). C’est surprenant puisque un processus législatif ad hoc est encours (une loi doit être votée spécifiquement sur ce sujet), et que Ségolène Royal avait assuré aux ONG écologistes que la loi ne mentionnerait pas Cigéo. Extrêmement coûteux, soulevant toute une série de problèmes techniques et de sûreté, et contesté par des associations locales (qui ont boycotté le débat public de l’année dernière), ce projet de l’Andra est de plus en plus contesté, et sans lien évident avec l’enjeu de la transition énergétique.

• Gouvernance du nucléaire

Le pré-projet de loi n’accorde pas à l’État le pouvoir de fermer un réacteur nucléaire pour une raison politique (voir notre enquête à ce sujet). Malgré son soutien au texte, le sénateur EELV Ronan Dantec remarque qu’« arrêter un réacteur nucléaire reste un tabou ».

• Flou sur le mix énergétique

La loi reprend les objectifs de long terme annoncés par François Hollande : 50 % de baisse de la consommation d’énergie d’ici 2050, baisse de 40 % des gaz à effet de serre à horizon 2030. Mais elle ne propose pas d’objectifs intermédiaires, renvoyant ces arbitrages à la PPE. Elle ne reprend même pas le scénario de plafonnement de la consommation d’électricité dans les dix ans à venir, hypothèse pourtant endossée par RTE, le réseau de transport d’électricité et filiale d’EDF. Or ce tassement attendu de la consommation est un élément essentiel de l’équation devant amener à une baisse à 50 % de la part du nucléaire en 2025, objectif inscrit dans la loi.

• Angles morts de la mobilité écologique

En son état actuel, le pré-projet de loi ne s’intéresse à la mobilité des personnes qu’à travers le soutien à la voiture électrique : sept millions de points de recharge à l’horizon 2030, aide de 10 000 euros pour le remplacement d’un diesel polluant par un véhicule électrique, remplacement d’une voiture sur deux de la flotte publique par une auto roulant à l’électricité…

Rien sur la taxe poids lourds (le gouvernement devrait annoncer une décision la semaine prochaine), rien sur les infrastructures de transport, les nouveaux services de mobilité… Pour FNE, « c’est une erreur : la voiture électrique est aujourd’hui une seconde voiture pour les ménages, pas un véhicule qui se substitue à celui roulant aux hydrocarbures et cela risque d’encourager l’installation de bornes à recharge rapide qui tirent très fort sur le réseau et alourdissent fortement la demande en électricité ».

• Pas grand-chose sur le diesel

Le texte n’abolit pas l’avantage fiscal du diesel sur l’essence, ni n’interdit l’accès des poids lourds et cars dieselisés aux grandes villes. Interrogée à ce sujet, Ségolène Royal répond que « le diesel pose un gros problème de santé publique et de pollution » mais « le tabac aussi pose un gros problème de santé, et on n’a pas interdit la cigarette. On ne va pas interdire aux gens de rouler dans leur voiture diesel ».

• Abandon du Service public régional de l’efficacité énergétique

C’est l’association des régions de France (ARF) qui le signale : on ne retrouve pas dans le pré-projet de loi le projet de Service public régional de l’efficacité énergétique, qui devait servir à créer un guichet unique, pour les ménages, réunissant en une seule structure les diverses sources d’aides à la rénovation (ADEME, ANAH, services des Régions et des intercommunalités, PRIS, plates-formes, …). Pour Jean-Jack Queyranne, président de l’ARF, « les Régions n’ont pas vocation à financer des actions qu’elles ne pilotent pas. Cela vaut notamment pour les plates-formes de rénovation énergétique. Nous avions aussi proposé que le projet de loi crée une "carte vitale énergétique" des logements qui peut être un outil d’aide à la décision très performant pour nos concitoyens. Le projet ne prévoit rien en la matière ».

II. Les bonus

• Dotation de cinq milliards d’euros pour les collectivités

Une dotation de cinq milliards d’euros de « prêts transition énergétique et croissance verte » devrait voir le jour par la mobilisation de fonds de la Caisse des dépôts. Cet argent doit servir à financer des prêts à bas taux (2 %) aux collectivités locales pour leurs projets liés à la transition énergétique (rénovation, transports, renouvelables). Pour Matthieu Orphelin, porte-parole de la fondation Nicolas Hulot, « ce n’est pas rien, c’est vraiment une bonne surprise ». Mais pour Maryse Arditi de France nature environnement, il ne s’agit pas réellement de nouveaux moyens. D’ores et déjà aujourd’hui, la Caisse des dépôts centralisent des fonds abondés par le livret A et le livret développement durable (LDD). Officiellement, 10 % du LDD doit servir à financer des projets écologiques. En réalité, c’est pas plus de 3 %. Les 7 % « perdus » pour l’écologie représentent 7 milliards d’euros, signale-t-elle, sur la base de l’expertise financière établie pendant le débat national sur la transition énergétique.

• Des aides pour les ménages

Elles sont le pendant positif de l’obligation de rénovation et de réduction des gaz à effet de serre : les allègements d’impôts pour le développement durable sont simplifiés (un seul taux à 30 % au lieu de deux à 15 ou 25), plus besoin de deux opérations pour en bénéficier. Et le texte tente de relancer l’écoprêt à taux zéro (inauguré par le Grenelle de l’environnement), que les banques avaient quasi abandonné, dépassées par les enjeux techniques impliqués par l’évaluation de la qualité environnementale. Pour FNH, « c’est un bonus, mais c’est insuffisant s’il n’est pas conditionné à un bon niveau d’efficacité énergétique des travaux ».

Par ailleurs, les tarifs sociaux sont étendus aux ménages se chauffant au fioul et au bois, alors que seuls ceux se chauffant au gaz et à l’électricité pouvaient en bénéficier aujourd’hui. Cela prolonge ce qu’avait amorcé la loi Brottes et veut instaurer un véritable « bouclier énergétique », se réjouit Bruno Lechevin, le président de l’Ademe.

Parmi les autres aspects positifs de la loi, on peut noter la possibilité pour les maires et les élus locaux de créer des zones à circulation limitée – alors qu’aujourd’hui, c’est une prérogative de l’État –, l’obligation pour tout projet de renouvelables de proposer au minimum 20 % de son capital aux citoyens et aux collectivités territoriales, et le doublement du fonds chaleur, qui soutient la chaleur d’origine renouvelable.

Peut-on fonder le « nouveau modèle énergétique français » en refusant de choisir entre le nucléaire et les renouvelables, le rôle de l’État planificateur et le libre-arbitre des citoyens ? C’est le pari qu’a lancé Ségolène Royal mercredi 18 juin en présentant son avant-projet de loi sur la transition énergétique (voir ici ses principales dispositions, et là son exposé des motifs) : « Je ne veux pas que l’on oppose les énergies les unes aux autres », il faut garder « toutes les énergies dans le respect mutuel », « le temps n’est plus aux confrontations, aux postures », a-t-elle scandé tout au long de sa conférence de presse, ponctuée d’appels à « la mobilisation », de « refus de l’obligation » et d’« allègement des normes ».

Objet d’une simple communication en conseil des ministres, le texte doit être soumis à plusieurs instances (Conseil national de la transition écologique, Conseil économique, social et environnemental, Conseil d’État) avant de revenir devant le gouvernement dans sa version stabilisée d’ici la mi-juillet.

Cet avant-projet a été rediscuté et modifié jusqu’à la dernière minute. La veille, le cabinet de la ministre n’osait mentionner le moindre arbitrage budgétaire et hésitait sur la présence de dispositions aussi essentielles que l’obligation de rénovation des logements. Les parlementaires EELV Denis Baupin et Ronan Dantec racontent avoir négocié avec Matignon jusqu’à minuit mardi pour y ajouter deux dispositions en échange de leur soutien : l’allongement à dix ans, au lieu de cinq, de la programmation pluriannuelle énergétique (PPE) qui décidera du futur mix énergétique ; le droit de veto au conseil d’administration d’EDF du commissaire du gouvernement en cas de décisions incompatibles avec cette même PPE.

Dans l’ensemble, les dirigeants écologistes n’ont pas ménagé leur peine pour louer le pré-projet de loi de Ségolène Royal : « un virage sans précédent » pour François de Rugy, vice-président du groupe écologiste à l’Assemblée, « un beau moment d’espoir permettant à la France de se mettre en disposition pour rentrer dans l’économie du futur » pour Nicolas Hulot, « les écolos seront en mesure de voter le texte », a assuré Denis Baupin, député EELV et vice-président de l’Assemblée nationale. Seule l’eurodéputée Michèle Rivasi a regretté la faiblesse du texte sur le nucléaire : « Pour les écologistes, une véritable transition énergétique ne peut passer que par une sortie programmée du nucléaire, et malgré l’eau bouillante des réacteurs français la douche risque d’être bien froide. »

L’ancien ministre de l’écologie Philippe Martin s’est réjoui de l’inscription de l’objectif de réduction de 40 % des gaz à effet de serre d’ici 2030 (« une très bonne décision ») et du doublement du fonds chaleur (aide de l’Ademe pour les sources renouvelables de la chaleur, essentiellement du bois). Et même la commissaire européenne Connie Hedegaard s’est fendue d’un tweet loueur, à 18 mois de la conférence de l’ONU sur le climat qui doit se tenir au Bourget : « On dirait que pour le gouvernement français, c’est parti pour la transition énergétique ! »

C’est paradoxalement du propre camp de Ségolène Royal qu’est venue l’attaque la plus frontale. Pour l'ex-ministre de l'écologie Delphine Batho, le pré-projet de loi marque l’« enterrement de première classe » de la question du nucléaire : « Il faut se donner les moyens pour que ce soient la souveraineté du Parlement et l'État qui décident, mais pas les actionnaires. C'est quelque chose que l'on ne retrouve pas dans ce qu'a été dit ce matin. C'est là aussi quelque chose d'important par rapport aux engagements de 2012. » Celle qui fut longtemps proche de Royal, au point de lui succéder comme députée des Deux-Sèvres, ajoute : « Je pense qu'il faut prolonger une partie du parc existant et se donner les moyens d'en fermer une autre partie, mais on ne peut pas tergiverser. On ne peut reporter les décisions à plus tard. »

À droite, le responsable du pôle écologie de l’UDI, Bertrand Pancher, « ne peut que constater la renonciation totale à la moindre ambition du gouvernement en matière environnementale ces prochaines années », dénonçant l’absence de moyens pour le logement et les transports. « Tout ça pour ça ? » a ironisé le Réseau action climat (RAC), qui rassemble des experts militants spécialisés en transition énergétique : « Le projet de loi ne répond pas à la commande initiale qui était d'identifier une trajectoire claire et des mesures concrètes pour orienter massivement la France vers les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique. » Quant à Greenpeace France, son directeur général Jean-François Julliard estime que l’avant-projet de loi « donne les clés de la politique énergétique de la France à EDF », car il lui « manque l'essentiel : la limitation à 40 ans de la durée de fonctionnement des réacteurs nucléaires et la mise en place d'un mécanisme permettant à l'État de décider de la fermeture de réacteurs pour des raisons de pilotage de mix énergétique ».

19 juin 2014 |  Par Jade Lindgaard sur Médipart

J’avais écrit une première version de cet article à partir du dossier de presse, de la conférence de presse de Ségolène Royal le 18 juin et de deux briefs off au ministère avec la ministre puis une partie de son cabinet. Force est de constater que j’aurais dû attendre d’avoir en main la version finale de l’avant-projet de loi. Ça m’apprendra à écrire un article à partir d’un dossier de presse.